Aux racines de la solidarité publique
L’idée que la société doit assistance aux plus vulnérables ne s’est pas imposée d’un seul coup. Elle émerge progressivement à la fin du 18ᵉ siècle, sous l’influence des Lumières. La Constitution de 1793 reconnaît ainsi un « droit à l’assistance », affirmant que la collectivité a le devoir de venir en aide à ceux qui ne peuvent subvenir à leurs besoins.
Au 19ᵉ siècle, cette responsabilité collective se traduit concrètement dans les territoires. Les Bureaux de bienfaisance, présents dans de nombreuses communes, organisent l’aide aux plus démunis : soupes populaires, distribution de charbon ou de bons de lait.
L’élection des conseils municipaux au suffrage universel direct en 1884 renforce encore le rôle des communes dans cette organisation de la solidarité.
Dans le même temps, le droit évolue. La loi de 1893 instaure l’assistance médicale gratuite pour les personnes sans ressources. En 1905, ce devoir d’assistance est étendu aux personnes âgées, invalides et incurables.
Peu à peu, l’action sociale publique s’enracine dans les communes.
1926 : la naissance de l’Unccas
Au lendemain de la Première Guerre mondiale, la société française est profondément marquée par les destructions et les traumatismes humains. Les territoires du Nord sont particulièrement touchés.
C’est dans ce contexte que les Bureaux de bienfaisance de Lille, Roubaix et Tourcoing décident de s’organiser collectivement. En novembre 1926, ils créent le Groupement des Bureaux de bienfaisance du Nord, avec le soutien de l’Assistance publique.
Installé à Lille, rue des Fossés, le groupement est présidé par le docteur Théodore Delahousse, originaire de Tourcoing.
Cette initiative constitue l’un des jalons fondateurs de ce qui deviendra, au fil des décennies, l’Union nationale des centres communaux d’action sociale (Unccas).
1953 : de l’assistance à l’aide sociale
L’après-guerre marque une transformation majeure du système de protection sociale français. La création de la Sécurité sociale en 1945 pose les bases d’une solidarité nationale structurée.
Dans ce nouveau paysage, les dispositifs communaux évoluent également. En novembre 1953, les Bureaux de bienfaisance et les Bureaux d’assistance fusionnent pour devenir les Bureaux d’aide sociale (BAS). Présents dans chaque commune, ils instruisent les demandes d’accès à l’aide sociale et développent des actions de prévoyance, d’entraide et d’hygiène sociale.
Cette évolution traduit un changement de regard : on passe progressivement d’une logique d’assistance à une politique d’aide sociale organisée.
Dans les années qui suivent, les BAS prennent également une place croissante dans l’accompagnement des personnes âgées, notamment après la publication du rapport Laroque en 1962, qui alerte sur les enjeux du vieillissement.
Les années 1970 : quand les communes ouvrent la voie
À partir des années 1960 et 1970, les transformations économiques et sociales font émerger de nouvelles formes de précarité. Certaines collectivités locales expérimentent alors des réponses innovantes. À Besançon, dès 1967, le BAS met en place un minimum social garanti, destiné à soutenir les personnes âgées disposant de faibles ressources.
Le dispositif est progressivement élargi aux familles monoparentales puis à l’ensemble des personnes en situation de précarité.
Cette expérience locale nourrit les débats nationaux. Lors du congrès de l’UNBASF en 1975, la question d’un minimum social garanti est largement discutée. Quelques années plus tard, ces réflexions contribueront à l’émergence du revenu minimum d’insertion (RMI), ancêtre du RSA.
1986 : la naissance des CCAS
La grande étape institutionnelle intervient avec les lois de décentralisation.
La loi du 6 janvier 1986 remplace les Bureaux d’aide sociale par les centres communaux d’action sociale (CCAS). Ces établissements publics administratifs sont chargés de mettre en œuvre l’action sociale de la commune et de développer des actions de prévention et de solidarité. À l’échelle intercommunale, les collectivités peuvent également créer des centres intercommunaux d’action sociale (CIAS).
Cette réforme consacre pleinement le rôle des communes comme acteurs majeurs de l’action sociale de proximité. Elle marque également une évolution pour l’association nationale qui fédère ces structures. L’Union nationale des bureaux d’aide sociale de France (UNBASF) adopte progressivement la dénomination Union nationale des centres communaux d’action sociale (Unccas) afin de refléter la nouvelle organisation de l’action sociale communale. L’association affirme ainsi son rôle de tête de réseau des CCAS et CIAS à l’échelle nationale.
En 1995, un décret renforce encore cette dimension stratégique en confiant aux CCAS la mission de réaliser l’analyse des besoins sociaux, outil essentiel pour comprendre les réalités sociales d’un territoire et adapter les politiques publiques locales.
Les années 2000 : l’usager devient acteur
Au tournant des années 2000, les politiques sociales évoluent vers une plus grande reconnaissance des droits des personnes accompagnées. La loi du 2 janvier 2002 relative à la rénovation de l’action sociale et médico-sociale affirme les droits fondamentaux des usagers : dignité, libre choix, participation, accompagnement individualisé et confidentialité.
Dans le même temps, plusieurs réformes structurantes voient le jour : création de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) en 2002, loi de 2005 pour l’égalité des droits et des chances des personnes en situation de handicap.
L’Unccas s’inscrit pleinement dans ces évolutions. Dès la fin des années 1990, elle met au cœur de ses travaux la place de l’usager dans les politiques sociales.
En 2007, lors de son congrès national à Grenoble, l’association adopte quinze engagements pour lutter contre la précarité des travailleurs pauvres, contribuant à faire émerger ce sujet dans le débat public.
Les années 2010 : plaidoyer et ouverture européenne
Au fil des années, l’Unccas renforce son rôle de représentation et de plaidoyer pour l’action sociale territoriale.
Au niveau national, l’Unccas s’engage également dans la promotion de l’inclusion bancaire, en lien avec plusieurs grandes associations. Elle participe notamment à la création de l’Observatoire de l’inclusion bancaire en 2014.
Elle est également associée aux grandes stratégies nationales de lutte contre la pauvreté, de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté au pacte des solidarités 2023-2027.
Les années 2020 : les CCAS face aux crises
Les années récentes rappellent avec force le rôle essentiel des CCAS dans la vie quotidienne des territoires.
Lors de la pandémie de la Covid-19, les CCAS et CIAS sont en première ligne : organisation de l’aide alimentaire, accompagnement des personnes âgées, soutien aux publics isolés, mise en place de centres de vaccination.
En 2022, les communes et leur CCAS participent également à l’accueil et à l’accompagnement des populations ukrainiennes fuyant la guerre.
Plus largement, dans un contexte marqué par l’accumulation des crises – sociales, économiques, sanitaires ou climatiques – les CCAS demeurent des acteurs indispensables de la solidarité de proximité.
Préserver la solidarité au plus près des habitants
Depuis plusieurs décennies, l’organisation de l’action sociale communale fait régulièrement l’objet de débats sur la simplification administrative et l’évolution des compétences des collectivités.
À plusieurs reprises, des propositions ont envisagé de rendre les CCAS facultatifs. À chaque fois, l’Unccas et les élus locaux se sont mobilisés pour rappeler leur rôle essentiel.
En 2004 puis en 2011, ces projets ont été abandonnés après une forte mobilisation du réseau. En 2015, la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République introduit un seuil démographique en dessous duquel la création d’un CCAS n’est plus obligatoire.
Plus récemment, en 2025, le projet de réforme porté dans le cadre du Roquelaure de la simplification, qui envisageait de remettre en cause le caractère obligatoire des CCAS, suscite une forte mobilisation du réseau. L’Unccas, aux côtés de nombreux élus locaux et partenaires associatifs, alerte sur les conséquences d’une telle évolution pour l’accès aux droits et l’organisation de la solidarité de proximité. Face à cette mobilisation, les CCAS sont finalement confortés dans leurs missions, confirmant une nouvelle fois l’attachement des territoires à cet outil essentiel de l’action sociale communale.
Malgré ces évolutions, les communes continuent massivement de s’appuyer sur les CCAS pour organiser l’action sociale de proximité.
Car depuis près d’un siècle, une conviction guide l’action du réseau : la solidarité se construit au plus près des habitants, dans les territoires.