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Périmètre, gouvernance et financement : remise du rapport de Laurent Vachey sur la branche autonomie

Périmètre, gouvernance et financement : remise du rapport de Laurent Vachey (...)

Préalablement à un dépôt officiel au Parlement dans les prochains jours, Laurent Vachey vient de remettre son rapport sur la création de la cinquième branche sur le financement de l’autonomie à Olivier Véran, ministre des Solidarités et de la Santé, Olivier Dussopt, ministre des Comptes publics, et Sophie Cluzel, secrétaire d’Etat en charge des Personnes en situation de handicap.

S’inscrivant dans le prolongement de la loi n°2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie, le rapport visait à la formulation de recommandations « sur les principes et l’architecture générale de la branche autonomie et sa gouvernance » et l’identification « des sources de financement à mobiliser prioritairement pour couvrir la réforme du Grand âge à compter de 2021 », fixées conventionnellement à 1 milliard d’€ dès 2021 et 3 à 5 milliards d’€ à horizon 2024.

Le rapport aborde ainsi quatre grands thèmes : la raison d’être de la création de la 5ème branche, son périmètre, sa gouvernance et son financement.

Le sens de la création de cette cinquième branche

Cette nouvelle étape de la politique publique de soutien à l’autonomie des personnes âgées et des personnes en situation de handicap ambitionne de :

  • Progresser dans l’équité dans l’accès aux services et aux prestations, symbole de la sécurité sociale française ;
  • Réduire la complexité des prestations et des organisations ;
  • Permettre une organisation plus efficiente.

A cette fin, un ensemble de leviers doivent être mobilisés : la prévention de la perte d’autonomie ; la cohérence entre parcours de santé et accompagnement social et médico-social ; des systèmes d’information plus performants et articulés entre les différentes branches de la sécurité ; une meilleure maîtrise des conditions et des processus d’attribution des prestations ; la diversification des réponses et le décloisonnement de l’offre.

Le Périmètre de la banche autonomie

Le périmètre de départ de la Branche Autonomie serait celui du budget de l’actuelle CNSA accompagné de transferts depuis d’autres branches de la sécurité sociale (l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé depuis la branche famille ; la composante « aide humaine » de l’invalidité ; l’allocation supplémentaire d’invalidité et les unités de soins de longue durée depuis la branche maladie ; la part de l’action sociale de la CNAV consacrée aux aides à l’investissement et à l’aménagement du domicile depuis la branche vieillesse) ou depuis le budget de l’Etat (l’allocation aux adultes handicapés ; l’aide au poste des travailleurs en ESAT et quelques financements mineurs aujourd’hui dans le programme 157 ; le programme « habiter facile » de l’ANAH).

En revanche, tout un ensemble de politiques, moyens particuliers d’accès au droit commun des personnes âgées ou en situation de handicap, n’ont pas vocation à intégrer la branche autonomie, comme, par exemple, les compléments de mode de garde de la branche famille, les pensions d’invalidité, ou le maintien et l’accès à l’emploi pour les personnes en situation de handicap.

Au total, le périmètre de la branche passerait de 27 milliards d’euros (l’actuelle CNSA) à 42 milliards d’euros. Ces transferts d’enveloppes ne génèrent pas de coûts budgétaires.

La gouvernance locale de l’autonomie

La mise en œuvre de la politique de l’autonomie se fait au niveau des territoires, au plus près des usagers. Ecartant l’hypothèse avancée par certains de création de caisses locales de l’autonomie, ainsi que les schémas de « tout à l’ARS » ou de « tout au département », le rapport retient l’hypothèse du Rapport Libault s’appuyant, comme aujourd’hui, sur deux réseaux, les ARS et les départements.

Les instruments de coordination entre ARS et conseils départementaux, tels qu’ils existent aujourd’hui, n’ont pas fait la preuve de leur opérationnalité. Le rapport recommande de créer un contrat départemental pour l’autonomie entre les ARS et les départements (avec l’association des communes) déclinant pratiquement à ce niveau de proximité un programme commun d’organisation de l’offre, depuis le domicile jusqu’aux établissements.

Une gouvernance locale efficiente suppose également de supprimer les doubles tarifications ARS/départements et d’ouvrir la possibilité de délégations de compétences en matière d’autorisation et de tarification des ARS vers les départements volontaires.

En vue d’une meilleure lisibilité pour les citoyens, pour l’évaluation et l’ouverture des droits, une généralisation des maisons départementales de l’autonomie serait la marque de la création de la branche autonomie, comme celle des MDPH ayant symbolisé la loi de 2005. De plus, l’accompagnement suppose une bonne articulation et coordination des parcours entre santé, médico-social et social.

L’architecture financière et la gouvernance nationale de la branche autonomie

La loi précitée du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie a confié à la CNSA la gestion de la nouvelle 5ème branche autonomie, sans modifier son organisation actuelle, en lui donnant de nouveaux leviers d’action pour agir sur la gestion du risque et l’équité territoriale.

La future structure du budget de la CNSA doit s’inspirer du schéma retenu pour les branches historiques de la sécurité sociale, avec un fonds de financement des établissements et services, un fonds relatif aux prestations et concours aux départements, un fonds de gestion administrative et un fonds d’intervention regroupant l’ensemble des autres dépenses. Les montants affectés aux différents fonds relèveraient de la représentation nationale.

Selon le rapport, vue la finalité universelle des politiques de soutien à l’autonomie, il serait logique de recourir, outre la CSA et la CASA, principalement à la CSG.

Les mesures de financement

Cinq sources potentielles permettant d’atteindre les objectifs ont été examinées par la mission.

Des transferts

  • Anticiper le transfert d’une part de CSG de la CADES vers la branche autonomie, sans attendre 2024, paraît devoir être écartée ;
  • Mobiliser le fonds de réserve des retraites (FRR) à la CADES (420 millions d’€ de 2021 à 2025) pour financer les aides à l’investissement consacrées à la rénovation des EHPAD ;
  • Réaffecter à la branche autonomie la part de taxe sur les contrats d’assurance allouée en 2019 à Action Logement, et abaisser le taux de la participation des employeurs de plus de 50 salariés à l’effort de construction de 0,10 %, en créant un prélèvement pour l’autonomie équivalent ;
  • Effectuer en 2024 un transfert de la branche famille vers la branche autonomie (l50 millions d’€).

Des mesures d’économies

  • De 400 millions d’€ d’ici à 2024 sur la dynamique de l’allocation aux adultes handicapés ;
  • De 440 millions d’€ sur l’allocation personnalisée d’autonomie.

Une réduction de certaines niches sociales et fiscales

  • Suppression ou report de l’âge pour le bénéfice de l’exonération totale de cotisations patronales pour le recours aux services d’aide à domicile ;
  • Abaissement à 6 000 € du plafonnement de droit commun du crédit d’impôt au titre de l’emploi d’une personne à domicile ;
  • Abaissement du plafond de la réduction d’impôt au titre des frais de dépendance et d’hébergement pour les personnes âgées accueillies en établissement de 10 000 € à 15 000 €.

Les financements privés

  • Rendre plus lisibles les assurances volontaires à l’image des contrats santé responsables, et bénéficier d’une taxation plus favorable ;
  • Innover avec un prêt immobilier dépendance n’intervenant qu’à partir de l’admission à l’APA et évoluant en fonction de la perte d’autonomie.

D’éventuels prélèvements obligatoires

  • Ecart de l’instauration d’une deuxième journée de solidarité en raison de ses effets incertains sur l’économie et sur l’emploi, ainsi que son effet intergénérationnel ;
  • Recentrage à 2,5 SMIC des allègements de cotisations patronales ;
  • Limitation à un plafond annuel de la sécurité sociale (PASS) de l’abattement de 1,75 % pour frais professionnels applicable sur la CSG ;
  • Alignement de la CSG des retraités sur celle des actifs ;
  • Réduction de l’abattement de 10 % pour le calcul de l’impôt sur le revenu des retraités et interaction avec la CSG ;
  • Application d’une déductibilité de la CSG de l’impôt au taux de 3,8 % sur tous les revenus de remplacement ;
  • Extension de l’assiette de la CSA et/ou de la CASA ;
  • Instauration d’un prélèvement sur les transmissions de patrimoine.

Qu’en pense l’Unccas ?

L’exercice consistant à commenter un rapport qui circule largement depuis plusieurs jours sans qu’il ait été officiellement publié sur le site du ministère n’est pas nouveau. Pourtant, dans le cas du rapport Vachey, et sur ce sujet devenu sensible parce que tant de fois évoqué et tant de fois reporté, on comprend que la méthode incite à se focaliser sur ce qui fait le plus mal dans ce dernier, à savoir ses aspects financiers. On ne saurait néanmoins reprocher à Laurent Vachey d’avoir répondu à la commande, à savoir mettre sur la table un ensemble de pistes, tout en prenant le soin de préciser habilement que « les choix relatifs au financement du soutien à l’autonomie sont par nature politiques ».
 
Au-delà, on notera le rôle clé joué par la CNSA, créant toutefois un cas à part dans le mode de gestion de cette 5ème branche totalement atypique par rapport aux quatre autres. On soulignera aussi la volonté de lutter contre les déséquilibres territoriaux, tout comme cet appel à un travail en binôme entre ARS et départements censé faciliter le travail de coordination au plan local. Les ministres l’ont rappelé : certaines recommandations devraient être mises en œuvre dès le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021. Rendez-vous donc à l’automne.

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