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Métropole et action sociale

Retour sur la journée du 29 mai

Métropole et action sociale

Sur le papier, 22 métropoles ont été créées, dont 3 bénéficient d’un statut particulier. Sur le terrain, ces métropoles se sont vues confier de nombreuses compétences en matière d’habitat, de logement ou de politique de la ville. Plus de la moitié d’entre elles se sont aussi emparées partiellement de la question sociale, principalement via la reprise des fonds de solidarité pour le logement (FSL), l’aide aux jeunes en difficulté, voire la prévention spécialisée gérés jusque-là par les Départements. A mesure que s’impose le fait métropolitain sur l’ensemble du territoire, quels choix, quelle organisation et quelles conséquences pour l’action sociale de proximité, aujourd’hui et demain ?

C’est à ces questions que l’UNCCAS entendait apporter des éléments de réponse lors d’une rencontre nationale du 29 mai, organisée avec le soutien du Groupe Caisse des Dépôts et de son service Territoires Conseils.

« Les CCAS ne doivent pas être les dodos de l’action sociale »

En ouverture de la rencontre, Joëlle Martinaux,présidente de l’UNCCAS a rappelé l’ancienneté de la réflexion menée par notre réseau et la Caisse des Dépôts sur la diversité des territoires et les enjeux de l’action sociale. Regrettant que le social soit trop souvent cantonné à une approche curative, elle appelle les métropoles et les départements à travailler ensemble pour décloisonner les territoires et bâtir une action sociale plus préventive.

Pour poser un cadre, Karine Hurel, Directrice de mission à la Fédération Nationale des Agences d’Urbanisme (FNAU), s’est appuyée sur Le Métroscope, publié conjointement par la FNAU, l’AdCF, France Urbaine et le CGET. Ce recueil propose le portrait des 15 premières métropoles au travers de 50 indicateurs. En résumé, celles-ci représentent 25% de la population française, 33% des emplois (dont un quart en production) et construisent plus de logement que les autres collectivités territoriales.

La métropole est-elle une entité unique ?

A travers les exemples qu’elle cite, Karine Hurel démontre clairement que non, même si des traits communs existent. Les métropoles de Nice, Brest et Nancy perdent des habitants alors que la tendance est inverse pour Rennes, Nantes, Toulouse et Montpellier. Certaines perdent des emplois, d’autres en créent. Certaines ont un rayonnement régional, d’autres national, voire international. Un processus de périurbanisation est observé pour certaines mais pas dans tous les cas...

On retrouve naturellement cette diversité dans le champ de l’action sociale. Isabelle Kaucic, Vice-présidente de la Métropole de Metz et Daniel Rougé, Vice-président de Toulouse Métropole ont illustré de réelles différences, liées à la nature du territoire.

Créée en 2017, Metz Métropole est encore une jeune métropole. Elle est composée de 44 communes (dont 20 de moins de 1 000 habitants) pour une population de 220 000 personnes. « Les petites communes n’ont pas de CCAS, d’où l’importance de la coopération intercommunale historique dans le social », a pu expliquer Isabelle Kaucic. Mais la transition entre le modèle de la communauté d’agglomération à celui de la métropole a posé la question de la cohésion sociale. « Pour les élus, les transports ou les équipements culturel sont plus visibles, plus faciles à appréhender que le rôle et les enjeux du social dans la métropole », souligne-t-elle.

La Métropole partage deux grands axes de discussion avec le département de la Moselle : l’habitat et la politique de la ville. Le transfert des compétences devrait être effectif en 2020. Metz a perdu des habitants et sa démographie est atone. Elle cherche à attirer des familles, notamment en construisant de façon durable et en mobilisant les maires des petites communes grâce à une meilleure répartition de l’offre sociale. Par ailleurs, Metz va piloter l’expérimentation du dispositif du « Logement d’abord ».

Les caractéristiques de la métropole toulousaine sont différentes. Composée de 34 communes, dont la plupart possèdent un CCAS, la métropole a un solde migratoire positif dû notamment à l’activité économique aéronautique et aérospatiale. La métropole a fait le choix de peser dans le social. Le département du Lot-et-Garonne et la métropole de Toulouse ont conventionné sur le transfert de compétences : le FSL (Fonds Solidarité Logement) et le Fonds d’Aides aux Jeunes (FAJ). « La troisième compétence est la prévention spécialisée auprès des jeunes et de leur famille. Nous avons également pris une compétence concernant les gens du voyage », indique Daniel Rougié. A l’instar de Metz, Toulouse expérimentera également le Logement d’abord.

Les deux métropoles insistent sur la nécessité de coopérer avec le département, « en s’appuyant sur une convention spécifique et sans précipitation », souligne Daniel Rougié. Concernant l’ASE, les intervenants on convenu que la collaboration s’imposait et permettait de travailler en bonne intelligence comme sur la problématique des mineurs isolés à Toulouse ou celle des jeunes sortant de prison à Metz. « La métropole, le département et l’Etat ont un travail de diagnostic, puis de mobilisation de chacun pour l’accompagnement », indique Isabelle Kaucic.

Métropole vs département

Doit-on pour autant déléguer l’ensemble de l’action au département ? Marylène Millet, présidente de l’UDCCAS du Rhône, conseillère de la métropole de Lyon et Mathieu Klein, président du conseil départemental de Meurthe-et-Moselle, pensent que la réponse ne peut pas être aussi tranchée.

Mathieu Klein a rappelé que Marseille et le département des Bouches-du-Rhône, ou Lyon et le département du Rhône Rhône-Alpes constituent deux exemples où le périmètre de la métropole couvre quasiment celui du département. A contrario, le département de la Meurthe-et-Moselle, par sa forme et son historique se tourne vers trois directions : au sud vers Nancy, au centre vers Metz et au nord vers le Luxembourg. Les citoyens ne vont pas changer leurs habitudes de vie pour des raisons administratives. « La métropole de Nancy compte 280 000 habitants, sur les 730 000 que compte le département. C’est une locomotive pour le Sud du département. Mais peu de transferts de compétences ont été effectués, le logement, le FSL, l’aide aux jeunes, la culture », détaille-t-il. Selon lui, le département est la bonne échelle pour la péréquation et son pendant, la politique de solidarité. Notamment pour les territoires ruraux qui ne peuvent pas être laissés de côté.

La métropole de Lyon représente 59 communes, 1,3 million d’habitants, un tiers du PIB de la région Auvergne-Rhône-Alpes. Quelle articulation entre métropole et département ? Après un premier diagnostic, il s’est avéré que les CCAS avaient l’avantage de la proximité dans la métropole afin de « relier l’humain à l’urbain », selon la formule de Marylène Millet. Le budget dévolu au social s’élève à 750 millions d’euros. « Nous avons ouvert des guichets uniques pour simplifier les démarches des usagers en février 2018. Nous avons créé 18 maisons métropolitaines de la solidarité où sont regroupés les agents du CCAS et de la métropole », a-t-elle expliqué.

Décentralisation et métropole : quelle place pour le social ?

Laurence Lemouzy, Directrice de l’Institut de la gouvernance territoriale et de la décentralisation est intervenue en conclusion de la journée. « La métropole est le perturbateur de la décentralisation », a-t-elle lancé. Le plan local est selon elle limité, vertical, sectoriel, cloisonné. La métropole fonctionne selon une autre logique, plus transversale et en réseau.

Cependant, le nombre de métropoles est de son point de vue trop élevé. Leur mode de fonctionnement doit être dynamique pour produire du bien commun. La France s’est lancée dans la métropolisation « sans vouloir vraiment changer les choses, ne pas affecter les équilibres antérieurs ». La métropole permettrait d’impulser des changements, mais les choix ne sont pas clairement faits pour le moment.

Laurence Lemouzy pense que la loi ne peut pas dicter les modes de pilotage des métropoles. La gouvernance naît d’une évolution de statut, d’une co-construction. C’est pourquoi elle préfère parler de co-production plutôt que de décision. La gouvernance dans les territoires résulte d’une interaction entre partenaires pour le bien public. Ces transformations, cette co-construction et la gouvernance qui en résultent dans les territoires constituent les trois défis pour les acteurs du social.

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