Donner du sens à l’optimisation des moyens à travers un axe gestionnaire d’un projet social

Contexte

Le CCAS, par la réalisation annuelle de son Analyse des Besoins Sociaux (ABS) partagée sur le territoire avec l’ensemble des acteurs, a constaté la forte augmentation des besoins sociaux bisontins. Par ailleurs, les collectivités sont soumises à des baisses de dotations majeures, avec un impact direct sur la nécessaire maîtrise des charges de fonctionnement.

Le CCAS de Besançon, pris en étau entre ces deux réalités, a choisi de transformer la contrainte en opportunité en actant le choix politique fort d’inclure un axe gestionnaire dans son projet social, avec la visée de faire de l’allocation optimale des moyens un enjeu majeur des politiques sociales.

Pour que cet axe soit inclus dans la vie de l’établissement, le choix a été fait de définir ces enjeux principaux de manière participative, afin de permettre aux cadres de rédiger les exigences communes et de se les approprier. Le Secrétariat général, en charge des fonctions supports, joue ainsi un rôle de garant de la bonne allocation des moyens par une fonction d’interface qui vise à répondre aux objectifs communs, et une co-construction des réponses apportées.

Dans cette démarche, une place majeure est laissée à l’innovation et à la mise en place d’une structure support agile, adaptable et positionnable en mode projet sur les priorités de l’établissement. La transversalité est un axe majeur de la réussite du projet, les documents structurants que sont l’ABS, le Débat d’Orientations Budgétaires, le Budget Primitif ou le bilan d’activités étant communiqués à l’ensemble des cadres.

Ces choix permettent de réaliser des économies majeures en termes de dépenses de fonctionnement, ce qui permet, en application du projet social, d’allouer des fonds supplémentaires ou de maintenir le niveau d’intervention du CCAS sur les actions prioritaires, comme par exemple pour 2017 le subventionnement des associations ou l’enveloppe allouée aux secours.

Description / Fonctionnement de l'action

Principaux objectifs

Faire de la rationalisation et de l’optimisation des moyens un élément clef du projet

• S’interroger sur l’impact budgétaire du projet envisagé et rechercher des financements nouveaux et pérennes
• S’interroger sur les modes de gestion envisagés et, dans la mesure du possible, réaliser l’action de manière partenariale sur le territoire
• Travailler à effectifs constants
• Innover pour proposer des solutions adéquates

Rationaliser et optimiser les moyens de fonctionnement dans une dimension collective et une approche transversale

• Définir de manière participative les enjeux majeurs de l’allocation optimale des moyens
• Gérer les emplois et les compétences en conciliant exigence de qualité et optimisation des coûts
• Optimiser les liens avec les services mutualisés
• Mener une politique achat volontariste
• Définir une déclinaison managériale du projet social
• Créer une culture de la transversalité entre services fonctionnels et opérationnels, travailler en mode projet

Piloter de façon stratégique les moyens financiers, pour mettre la qualité du service public au cœur des objectifs de l’organisation

• Rédiger une convention pluriannuelle Ville / CCAS
• Développer une prospective financière actualisée
• Utiliser la comptabilité analytique comme outil support à destination des services opérationnels
• Optimiser les moyens pour prioriser les politiques publiques phares et opérer des choix majeurs lisibles pour le citoyen

Fonctionnement de l’action

1 / Méthodologie : les différentes étapes de la construction du projet social

 
La méthodologie s’est appuyée sur cinq éléments :

• Une méthodologie mise en place en interne s’appuyant sur l’expertise des services du CCAS et de la ville de Besançon,
• Une méthodologie inspirée de l’évaluation des politiques publiques avec un travail sur les indicateurs et les objectifs,
• Une collaboration étroite avec les élus avec une écriture fine du projet avec les élus et la Direction générale,
• Un appui sur l’encadrement intermédiaire avec notamment un laboratoire des cadres et une réflexion dès le départ sur la dynamique managériale,
• Un appui sur la recherche action avec un doctorant sur l’innovation sociale.

La construction et l’appropriation du projet social du CCAS ont suivi les étapes suivantes :

• Le projet a été co-rédigé par les cadres du CCAS, sous une forme de « laboratoire des cadres ». Des temps de travail en binôme de cadres associant un cadre expert du domaine et un ou deux cadres non-sachants, ont permis la rédaction des 66 fiches actions. Cela a été l’occasion d’un échange fructueux entre fonctions supports et opérationnelles.
• Des réunions impliquant l’ensemble des cadres ont ensuite été organisées, dans une démarche de changement.
• Une première priorisation de 24 fiches a été opérée.
• Un travail de finalisation pendant l’été 2016 s’en est suivi.

A partir d’actions déjà en œuvre, ce travail a permis de prioriser, de valoriser et d’harmoniser, grâce à la dynamique du projet social, l’ensemble des actions des services du CCAS permettant ainsi une lisibilité de ses missions.

Le projet a été présenté aux équipes du CCAS qui l’ont enrichi, permettant ainsi d’adapter et d’harmoniser les pratiques professionnelles, de développer la transversalité et d’échanger entre collègues. Cette phase de la démarche du projet social s’est avérée particulièrement pertinente pour animer une démarche de sens ; elle s’est déroulée de mai à septembre 2016, et a impliqué une centaine de professionnels, ce qui a permis de concrétiser les actions menées.

Le 14 octobre 2016 un point d’étape du projet social a structuré le séminaire des cadres du CCAS. Ils ont ainsi pu partager la philosophie et le sens de la démarche de changement. Des indicateurs de résultats faisant sens avec l’action ont été définis, permettant ainsi à chaque cadre de s’approprier les indicateurs afin de les partager ensuite avec ses équipes. A l’issue de ce séminaire, chaque cadre était en mesure de pouvoir partager ce changement, de reconnaître les actions concrètes et quotidiennes des agents, de les évaluer ainsi que de repositionner l’action de chacun dans la réalisation du projet social.

2 / Illustration : l’axe 5 du Projet social s’est par exemple décliné, de manière concrète, autour de 3 actions majeurs du CCAS en 2016

 
1. Signature d’une convention pluriannuelle avec la Ville de Besançon.

Le CCAS de Besançon, dans le cadre d’une recherche de pérennisation et d’approche prospective de ses financements, a souhaité définir avec la Ville les modalités de versement de la subvention municipale, et ce de manière pluriannuelle.

En effet, la Ville représente 42 % des recettes de l’établissement. La politique sociale est prioritaire, elle fait partie des 4 enjeux principaux du mandat, mais la collectivité veille à la maîtrise de ses charges de fonctionnement.

La rédaction commune de la convention a permis d’acter les engagements de chacun. Le CCAS a une obligation de résultat, tandis que la Ville prévoit de maintenir le niveau de subventionnement à périmètre constant. La convention est également l’occasion d’interroger les périmètres et les conditions de réalisation des services mutualisés.

Un bilan du suivi de cette convention est réalisé deux fois par an et a permis de bâtir une relation d’échange fructueuse, transparente et co-construite entre la Ville et son CCAS.

2. Construction d’une déclinaison managériale du projet social

L’innovation de cette démarche est d’anticiper et ce dès la construction du projet social, son pilotage, son évaluation, sa communication. Cette déclinaison managériale associe systématiquement et pour chaque action les fonctions supports et les fonctions opérationnelles, pour une optimisation maximale en termes de temps, de moyen et de sens.

Pour chaque action menée par le CCAS, le Secrétariat général participe aux étapes majeures de validation. Les cadres définissent avec les équipes les indicateurs de résultats qui font sens avec l’action. Ils s’approprient ces indicateurs et alimentent les orientations et les actions du projet social.

La déclinaison managériale du projet exerce le rôle d’interface entre les directions opérationnelles et supports. Le Secrétariat général est le garant de l’allocation optimale des moyens, du respect du cadre juridique, et recherche l’innovation de manière constante, en lien avec les directions opérationnelles, pour la mobilisation de ressources nouvelles.

L’objectif à terme est de réaliser un projet de service public en déclinaison du projet social. Les fonctions supports ont débuté cette déclinaison managériale par la rédaction participative, par l’ensemble des agents, d’un projet de Direction.

3. Recours à des efforts de gestion, avec une certaine marge de manoeuvre, permettant d’engager des actions opérationnelles de services au public

Le projet de Maison des Services au Public est emblématique du travail conjoint réalisé entre les services opérationnels et les fonctions supports du secrétariat général, afin de mener à bien une volonté politique, ceci en optimisant les moyens du CCAS.

La conception de cette action au regard du service rendu à la population s’inscrit entièrement dans l’axe 5 du projet social. L’action est menée grâce aux efforts de gestion réalisés, de manière partenariale, en application du projet politique et avec une exigence de qualité du service rendu.

Un second exemple est la mutuelle solidaire VISA SANTE. Elle permet d’apporter une réponse concrète et innovante aux habitants de Besançon par la création d’une mutuelle solidaire. Le CCAS pour cette réalisation ne souhaitait pas porter d’appels à partenariats en direct auprès des mutuelles, ni engager de moyens financiers supplémentaires. Un travail de sécurisation juridique et partenarial a été réalisé afin de trouver une solution.

Cet exemple de projet illustre à la fois une réponse aux besoins de santé des bisontins et permet dans le même temps de mobiliser des droits pour les usagers dans le cadre du non recours. Le CCAS a signé une convention de partenariat avec une association d’usagers, qui elle a porté la négociation avec les mutuelles. Le CCAS reste dans son rôle de repérage du public en situation de non recours, il communique et oriente les autres publics vers son partenaire pour une adhésion facilitée à une mutuelle négociée.

Par ailleurs, le Projet social a permis de structurer l’ensemble des documents cadres de l’établissement public, en lien avec l’Analyse partagée des Besoins Sociaux, mais également en interne, il a été le fil rouge de la construction du rapport d’activités 2016, des orientations budgétaires 2017 et du BP 2017.

Les partenaires de l’action

Un comité de pilotage a été institué, dont sont notamment membres le Directeur des Ressources Humaines mutualisé (Ville CCAS CAGB) ainsi que le Directeur Général mutualisé Ville CAGB.

Le CCAS a su tisser un partenariat constructif à la fois avec des acteurs institutionnels, des partenaires privés, ainsi que des prestataires afin de pouvoir se donner les moyens de répondre aux besoins identifiés par l’analyse des besoins sociaux partagée et ainsi de répondre au mieux aux demandes des usagers.

Pour les partenaires institutionnels, en interne, au sein des trois entités Ville, Communauté d’Agglomération du Grand Besançon (CAGB), CCAS, les mutualisations sont bien avancées. Certaines sont anciennes et préalables à la définition de l’axe gestionnaire du projet social (les ressources humaines, les TIC, les assurances, la commande publique), mais elles témoignent d’une culture commune d’optimisation, et certaines ont été réalisées sur ces deux dernières années, comme la mutualisation des agents d’entretien ou celle de la documentation.

Le Projet Social, à travers son axe gestionnaire mais également dans le cadre des orientations plus opérationnelles, a permis de clarifier le positionnement du CCAS vis-à-vis de ses partenaires sur le territoire. Il a ainsi pu se recentrer sur son cœur de métier et passer d’une culture du « Je fais tout, seul » à une culture du « faire faire » ou « faire avec ». Pour tous ses lancements de projets, le CCAS identifie :

• Les financements proposés et leur pérennité,
• Les acteurs du territoire déjà positionnés et innovants.

Concrètement, le CCAS a ainsi pu par exemple :

• Transférer une partie de ses compétences à un Groupement de Coopération Sociale (GCS 25, qui rassemble tous les opérateurs d’hébergement du département et dont il est un des membres fondateurs) : le 115, le SIAO et les nuitées d’hôtel. Ces missions, qui étaient particulièrement coûteuses pour le CCAS et gérées uniquement sur le territoire communal, sont désormais financées et pensées sur le territoire à une échelle plus large et plus pertinente pour les usagers,
• Accompagner le projet de mutuelle solidaire, porté par une association,
• S’engager dans le Contrat Pluri-annuel d’Objectifs et de Moyens pour l’expérimentation du Service Polyvalent d’Aide et de Soins à Domicile (SPASAD), permettant de construire une articulation opérationnelle du soin et de l’aide à domicile, dans le cadre duquel les efforts de gestion sont vérifiés par l’autorité de tutelle, par la mise en place de tableaux de bord dédiés,
• Se positionner sur la Maîtrise Œuvre Urbaine et Sociale (MOUS) dans le quartier des 408 et bénéficier à ce titre d’une expertise métier plus forte de ses travailleurs sociaux, ainsi que du financement de postes dédiés, avec une recette de 59 000 € en 2016, et au total 249 000 € attendus que 3 ans,
• Reprendre la gestion du Service de Soins Infirmiers à Domicile (SSIAD) auprès de la Ville de Besançon, et en redresser le taux d’activité,
• Se positionner de manière forte sur ses missions liées aux Solidarités avec un financement très favorable de la Résidence sociale Agora, du Centre d’Hébergement et de Réinsertion Sociale (CHRS), des Lits Halte Soins Santé (LHSS), du dispositif « Accompagner pour Habiter », de la Maison relais, ou des logements tremplin pour les jeunes de moins de 25 ans,
• Bénéficier de recettes nouvelles dans le cadre de la convention de partenariat avec le Département pour l’accompagnement des personnes sans résidence stable, pour un montant de 110 000 €,
• Bénéficier de recettes nouvelles dans le cadre du forfait autonomie et de la conférence des financeurs pour 91 000 €.

Les outils pour évaluer l’action

Le projet social a permis d’infuser une culture de l’évaluation pour l’ensemble des acteurs du CCAS. Chaque action du projet fait l’objet d’une fiche opérationnelle. Celle-ci comprend des indicateurs de moyens et de résultats, qui permettent un suivi de l’avancée de l’action et d’identifier les freins éventuels.

Sur chaque fiche opérationnelle un pilote est désigné, ce qui permet au CCAS d’agir dans la proximité et l’efficacité. Elle se présente de la manière suivante :

Un tableau compilant l’ensemble des indicateurs des fiches opérationnelles permet une visibilité de l’ensemble des résultats. La démarche en est au début, il n’existe donc pas encore de tableau de bord opérationnel, mais les données commencent à être mises en commun. L’idée est d’aboutir à un outil opérationnel de pilotage global. Une première évaluation générale a été menée en mars 2017 sur les actions du projet social.

Les indicateurs sont à la fois quantitatifs et qualitatifs et se présentent de la façon suivante, l’exemple pris ici est celui de la Mutuelle solidaire.

Action : Faciliter l’accès aux soins par une mutuelle solidaire VISA SANTE

Ainsi la feuille de route élaborée à partir des orientations politiques et des objectifs stratégiques est bien suivie et respectée.

Dans le même temps, le pilotage financier par services permet d’anticiper les grandes tendances. Le projet social constitue pour le CCAS un outil de recherche de performance doublé d’un outil d’aide à la prise de décision et de pilotage. Cette gestion permet d’offrir une meilleure connaissance des coûts et une gestion efficiente des ressources

Bilan

L’axe gestionnaire du projet social de Besançon est un levier d’action pour pallier les contraintes budgétaires, innover et instaurer du sens et de la transversalité dans les modes de fonctionnement des équipes. Nous pouvons dire aujourd’hui qu’il a fondamentalement changé nos façons de travailler :

• Les contraintes ont été transformées en opportunité. La recherche de financement et la mobilisation systématique de partenariat est devenu un réflexe pour chaque projet.
• L’optimisation de l’allocation des moyens est devenue un élément collectif du projet, dont s’est emparé chaque service.
• Une véritable culture de l’agilité, de la transversalité et de l’innovation s’est développée et constitue le socle de nos méthodes de travail.
• L’application de l’axe de 5 du projet social a eu pour résultat de prioriser les choix de politique publique grâce aux marges de fonctionnement ainsi obtenues.

L’axe 5 du projet social irrigue l’ensemble des autres orientations du CCAS et occupe une place conséquente dans la bonne réalisation du projet. Dans le schéma ci-dessous on voit qu’il représente presque un quart des priorités engagées en 2016.

Moyens

Moyens humains

L’objectif d’optimisation de l’allocation des moyens porté par l’axe 5 du Projet social nécessite de fonctionner à moyens constants. Le projet a ainsi été piloté par les équipes en places, mobilisées de manière spécifique :

• Pilotage : le Directeur Général et la Vice-présidente,
• Laboratoire des cadres : l’ensemble des cadres du CCAS soit environ 30 ETP qui ont consacré 20 % de leur temps de travail sur la période.
• La création de la mission d’appui au DG a été réalisée en complément des missions habituelles des agents, elle est ainsi composée de 4 ETP issus des directions opérationnelles, du service Projets et partenariats et du Secrétariat général.

Moyens matériels

Aucun moyen matériel n’a été sollicité.

Budget / coût de l’opération

Le pilotage de l’action a été réalisé à moyens constants, il n’a pas généré de coût, ce qui correspond au sens du projet. Au contraire, la maîtrise des charges de fonctionnement a été importante.

Depuis 2011, le résultat de fonctionnement du CCAS était en baisse régulière, il a ainsi diminué de 427 000 € entre 2011 et 2013. Le CCAS a su prendre la mesure des efforts à fournir, aidé en ce sens par la structuration de l’axe gestionnaire du Projet social. En 2016, le résultat de fonctionnement s’élève à 1,778 M € contre 1, 617 M € en 2015.

Pour le budget primitif 2017, le résultat reporté du budget principal de 2016 est en hausse de 203 000 € : les efforts de gestion menés sont majeurs.

Le CCAS a ainsi su améliorer sa situation financière en 2016 avec notamment, au compte administratif 2016 :

• Une baisse de la masse salariale tous budgets de - 0,80% (effet de la professionnalisation du milieu associatif, abandon de certaines politiques et de nouvelles, mieux financées par le département, effet de mutualisations de services avec l’agglomération, …), ce qui est particulièrement remarquable pour l’établissement, la masse salariale représentant 67 % des dépenses de fonctionnement,
• Une baisse de la subvention versée aux budgets annexes, dont
  • Une baisse de 120 000 € pour le budget Aide à domicile (compensé par un effort sur les heures improductibles, une meilleure communication auprès des habitants…),
  • Une baisse de 55 000 € pour le budget Restauration à domicile,
  • Une baisse de 43 000 € pour le budget des Logements-foyers (compensée par la réduction du taux de vacances des logements grâce à un programme de réaménagement des appartements)

Ces efforts de gestion ont permis de libérer des marges de manœuvre pour financer des politiques prioritaires. Le CCAS a ainsi pu, au BP 2017, maintenir l’enveloppe dédiée aux secours et aides financières, ainsi que renforcer de 50 000 € le montant alloué au subventionnement des associations bisontines œuvrant dans le domaine social, selon un appel à projet rédigé en adéquation avec le projet social, pour atteindre 594 000 € au BP 2017.

Mais surtout, la démarche a permis au CCAS de bénéficier de recettes nouvelles dans le cadre de partenariats approfondis et renouvelés, qui sont abordés ci-après.

Les observations du CCAS/CIAS

Inclure un axe gestionnaire dans un projet social peut être réalisé dans un CCAS ou CIAS, quel que soit le territoire concerné.

Cela nécessite cependant plusieurs conditions à réunir :

• Un portage politique pour assumer l’affichage de la recherche d’optimisation des moyens,
• Une participation partagée des fonctions supports et opérationnels pour permettre une appropriation des enjeux et une culture de la transversalité et de la co-construction,
• Une évaluation objectivée afin de mesurer les efforts parcourus,
• Un arbitrage clair sur les politiques prioritaires permettant de mettre en valeur les efforts de gestion de manière positive grâce au maintien et au soutien de certaines actions opérationnelles.

Le rapport d’activité 2016 du CCAS, joint en annexe du présent dossier de candidature, retrace les temps forts, ainsi que le bilan de nos services et donne un aperçu global du renouveau de notre établissement.

Photo : Wikimedia Commons / Erkethan